乡村振兴视野下欠发达县域新型农村集体经济发展困境

乡村振兴视野下欠发达县域新型农村集体经济发展困境

严长安

（中共丰都县委党校 重庆丰都 408299）

摘要：新型农村集体经济作为乡村振兴战略实施的重要抓手，能促进我国特色农业发展，还能实现农村现代化。本文通过实证分析，发现因人才匮乏、成员参与率低、产业发展基础薄弱、产业发展后劲不足、集体经济组织与村民委员会之间职能边界不清等困境制约欠发达县域新型农村集体经济发展壮大。

关键词：欠发达县域；新型农村集体经济；发展困境

发展新型农村集体经济是全面推进乡村振兴、推动实现共同富裕和农业农村现代化的题中应有之义。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求，“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。”当前，欠发达县域农村发展面临要素匮乏、内生动能不足等制约困境。

一、主体困境

1.发展人才匮乏。长期以来，新型农村集体经济人才匮乏问题是制约其发展的主要因素。一是缺乏专业的经营管理及技术人才。整体来说，村干部老龄化严重，大部分村干部“等、靠、要”思想较为突出，如何发展集体经济，总是缺办法、缺能力，总是习惯于“守摊子”。很少有集体经济组织聘请专门的经营管理人才，集体经济发展好不好，全靠村委干部的经营能力。专业技术人才的供给与当前新型农村集体经济的发展不相匹配，特别是在信息技术人才及电商人才方面，严重缺乏。加之农经机构整体职能弱化、队伍老化等问题较为普遍，村委干部中能担任集体资产管理、农村财务会计管理工作的人才极少，很难有效开展新型农村集体经济财务管理工作。不少集体经济生产的农产品大多停留在田间地头低价销售，而“将这些出售的农产品装入包装盒流入市场，注以商标，通过电商、信息技术等渠道销售，价格会比初次采购的价格高许多。”[]二是缺乏有效带动集体经济发展的致富能人。由于不少农村地处受客观环境与收入差距影响，村社有一技之长的青年多在外务工或创业。留守村内任职的多为年龄偏大且学历相对不是很高的本村人士，村委干部平时忙于应对上级各项检查及日常性事务工作，已经力不从心，很难经营管理好新型农村集体经济组织。虽然培育新农人，但是这部分人的重心仍在经营管理好自己的家庭农场或合作社产业，虽其在带动乡村产业发展中起到了一定的积极作用，但带动集体经济产业发展方面成效并不明显。

2.成员参与率低。发展壮大新型农村集体经济，需要多方参与配合。实践中，发展壮大新型农村集体经济普遍为自上而下的，由政府或资本单方面引导，集体经济组织与成员之间利益关系联结不紧密，成员参与集体经济发展的积极性较低，难以形成发展合力。一是集体经济组建方式未对成员需求给予关注。从农民视角看待新型农村集体经济发展问题，在他们眼中，集体经济组织是以政府为主导，由各村委领办的组织，集体经济的发展与他们并无多大关系。这种自上而下的生产经营方式，并未对集体成员的需求给予过多的关注，虽然“农村集体产权制度改革后，农民从村民到股民的身份转变，但仍未能提升集体村民参与集体行动的意愿”[]。二是集体经济组织力较弱影响成员参与。通过问卷调查“农村集体经济与自身是否存在利益关联？”从村民反馈情况来看，约78.1%的人认为关系不大，集体经济发展是村支两委的事情，和他们普通农民关系不大。约16.3%的人认为有一定关系，其每年分红金额的多少是他们较为关注的问题。仅约5.6%的村民认为，集体经济的发展与增加他们收入带动产业关系较大，他们愿意参加到集体经济事务管理中去。调查结果显示，新型农村集体经济成员普遍参与率低，村支两委在组织成员参与管理集体经济事务力度上较弱，集体经济组织在建设能力、主体管理能力、收益监管及分配、组织带动等方面仍显不足，新型农村集体经济组织的带动作用并未充分发挥。

二、发展困境

1.产业发展基础薄弱。影响新型农村集体经济产业发展的因素是多方面的，包括农田水利、道路、桥梁、农机具等，还包括土地、闲置房屋等其他资源资产等内容。一是农业机械化程度不高。除开广袤平原地带，其余地区整体存在土地分散、碎片化，机械化程度整体偏低，特别是种植业主要靠人力劳作，新型农村集体经济组织想要提高现有农业产业生产效率较为困难。二是资源利用率、经营率低。农村资源资产禀赋较差，分布较为分散，加之产权权能不充分，市场交易、抵押融资、资产处置等面临障碍，且农村闲置农房较其他发达地区农村而言，闲置率较高，复垦率较低。市场在农村资源配置中的作用不够，现有的农村集体资产很难充分转化为集体经济效益。

2.产业发展后劲不足。新型农村集体经济要高质量发展，需要有持续的产业发展作为后劲支撑。县域特色产业发展应该是与新型农村集体经济之间相互促进的，县域特色产业为新型农村集体经济提供了外部资源，新型农村集体经济发展对县域特色产业起推动作用。整体来看，大部分新型农村集体经济并没有抓住农业特色产业契机，因地制宜地导入发展县域特色产业，共同推动县域特色产业纵深发展。调研发现，大部分从事农产品生产的新型农村集体经济组织，品牌意识缺乏，导致其生产的农产品辨识度低，产品价值差，难以形成自身特有品牌核心竞争力，致使产业发展后劲乏力。

三、职能困境

《民法典》第九十六条确定了新型农村集体经济组织特殊法人地位，先进性、组织职能双重性和资产公有性是新型农村集体经济的特别属性，亦是因为其特别属性使其在发展壮大时，存在村委与集体经济组织之间外延边界不清、职能分配不均衡等问题。

1.集体经济组织职能边界不清。新型农村集体经济组织与村委会之间虽在管理上各自独立，但在人员上并未明确区分开。新型农村集体经济组织往往与村委会之间职能关系错综复杂，基本上由村委会直接代替村集体经济组织行使职能[]，法人由村支书担任，事实上是“一套班子，两块牌子”。受农村客观现实和农民自身选择等影响，实践中“村委会与新型农村集体经济二者在诸多情况下并未真正分离”[]。例如，农村土地承包地的征收或者调整需经过村委会同意，有些还必须经过乡镇人民政府同意，新型农村集体经济组织的运行受到较为强烈的行政干预。因为缺乏清晰的边界，村委会的代行职能影响了新型农村集体经济组织的发展，同时，也容易导致村委干部利用行政权力干预集体经济组织正常运行，甚至可能出现集体资产流失和贪腐行为的发生。

2.职能分配不合理。自设立之初，集体经济组织肩负着经营管理村集体资产的责任，增加村民经济收入是集体经济的政治使命，但因“政社合一”体制影响，导致新型农村集体经济组织是特殊法人，无法成为纯粹的市场经济主体，要承担不少公共事业服务职能。集体经济组织的公共服务职能主要体现在保障集体土地方面，而土地的财产价值、生存保障价值与村民之间是无法割裂的。《农业法》第10条第3款，《乡村振兴促进法》第46条第1款，都对新型农村集体经济组织的营利性和非营利性加以区分。事实上，调查发现，新型农村集体经济组织因为过多地担任了村上的公共服务职能，而忽略了发展壮大集体经济职能，且加之村委干部疲于忙碌日常村级事务，很难将承担好公共服务职能与发展集体经济权衡好。不少基层村干部普遍反映，村级集体经济组织需要承担大量行政成本、村级公共服务和基础设施建设以及其他村民福利费用，使得村集体积累发展资金、壮大新型农村集体经济存在较大困难。“从长远发展来看，过于重视非经济职能，使其与独立、明确的市场主体地位格格不入是不利于集体经济健康发展的。”[]

基金项目：本文为川渝党校（行政院校）系统 2023 年调研重点项目《乡村振兴视野下欠发达县域发展壮大新型农村集体经济面临的困境与路径研究》部分研究成果；项目编号：2023BDYZD—041。

参考文献：

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作者简介：严长安（1981—），男，汉族，重庆市丰都人，高级讲师，重庆市委党校法学研究生；单位：中共丰都县委党校；职务：副校长